Tunisie: L’économie par la base selon Kaïs Saïed
Lorsqu’en 2019 Kaïs Saïed, est élu président de la République de Tunisie, il vient de faire campagne autour d’un programme de réforme institutionnelle dont l’objectif est d’apporter une solution définitive aux crises politique et économique que vit le pays. Son projet présidentiel, qui articule un souverainisme étatique à un souverainisme populaire, construit à partir d’assemblées locales, signifie le démantèlement de la démocratie représentative instituée par la Constitution de 2014, elle-même produite, selon Kaïs Saïed, par des « élites corrompues ». Les partis politiques auraient trahi ainsi la volonté populaire et détourné de son cours la révolution de 2010-2011.
Toutefois, empêché par le cadre constitutionnel et l’état des forces politiques au sein du Parlement de mettre en œuvre son projet politique par la voie légale, le président se saisit, le 25 juillet 2021, de la forte dégradation de la situation économique, sociale et sanitaire, pour conduire un coup d’État : avec le soutien de l’état-major militaire et les directeurs du ministère de l’intérieur, il proclame, puis proroge l’état d’exception, au nom de la volonté populaire et de la légitimité supérieure de la révolution tunisienne qu’il prétend incarner.
Cette date a constitué le point de départ de la liquidation systématique des institutions du régime démocratique établies par la Constitution de 2014. Au cours de l’année 2022, de nouveaux arrangements institutionnels censés permettre au peuple d’exercer sa souveraineté et résoudre les importants dysfonctionnements de l’économie tunisienne sont mis en place.
Juriste guère intéressé à l’économie, Kaïs Saïed se frotte à la profonde crise économique de la Tunisie en chaussant les lunettes d’un « populisme vertueux ». Chez le président de la République, pour que l’économie puisse fonctionner au profit du peuple, il suffit de moraliser le marché. Les phénomènes de spéculation, de fraude et de monopoles ne sont pas chez lui les conséquences d’une forme d’organisation de l’économie, mais le résultat d’une déficience morale cautionnée par les anciennes élites partisanes.
À partir d’une vision moralisante du marché, le président tunisien Kaïs Saïed a conçu un modèle de développement mis en adéquation avec son projet politique de construction « démocratique » par la base. Sa principale contribution a consisté à créer par la voie du décret-loi n° 15 relatif aux entreprises communautaires (ahlîyya) un secteur économique constitué de petites sociétés censé impulser un développement à la base, à partir du local.
Un secteur économique subordonné à l’administration centrale
Le 20 mars 2022, date anniversaire de l’indépendance du pays, le président de la République a annoncé la promulgation de deux décrets lois complémentaires se rapportant à l’économie : le n° 13 relatif à la réconciliation pénale et le n° 15 concernant les entreprises communautaires.
La publication de ces deux textes le même jour ne relève pas du hazard. Ensemble, ces textes condensent la vision économique du chef de l’État et posent les bases juridiques de la « construction par la base » qui accompagne son projet politique.
Dans les faits, les décrets-lois n° 13 et n° 15 sont étroitement imbriqués. Le premier met en place un dispositif de financement destiné à soutenir des projets dans les régions défavorisées, tandis que le second institue un nouveau type de structures, les « entreprises communautaires »[1] , présentées comme le moteur d’un développement local et national plus équitable, censé bénéficier directement au peuple.
Le décret-loi n° 15 du 20 mars 2022 relatif aux sociétés ou entreprises communautaires[2] permet de comprendre la quintessence de la vision « saïedienne » de l’économie politique de la construction par la base : une architecture complexe et encastrée dans les territoires sous la tutelle du pouvoir central. Si l’expression est parfois traduite par « entreprises citoyennes », cette formulation apparait discutable. La notion de citoyenneté renvoie en effet à des dynamiques médiatisées par les espaces politique et associatif, ainsi qu’à l’expression d’acteurs collectifs à différentes échelles territoriales[3] — autant de sphères que le projet présidentiel tend précisément à encadrer afin de limiter l’émergence d’acteurs autonomes porteurs de revendications ou de droits.
Les entreprises communautaires locales créées au niveau de la délégation sont soumises à la tutelle du gouverneur, alors que les sociétés communautaires régionales sont placées sous la tutelle du ministère de l’Économie. Les articles 34 et 38 du décret-loi prévoient respectivement que l’autorité de tutelle peut être à l’initiative de la convocation des assemblées générales ordinaires et extraordinaires. De surcroît, selon l’article 39, l’autorité de tutelle peut présider les assemblées générales, si elle est à l’origine de sa convocation.
Selon l’article 64, les entreprises communautaires locales doivent soumettre « au gouverneur territorialement compétent les budgets prévisionnels, les états financiers définitifs, les rapports d’audit ainsi que tous les autres justificatifs nécessaires ». Le rôle du gouverneur ne s’arrête pas là puisque l’article 65 lui donne la possibilité de s’immiscer dans la gestion des entreprises privées locales. Alors qu’il ne dispose pas de l’expertise et des qualifications lui permettant d’évaluer le fonctionnement de l’entreprise, il est habilité à formuler « des observations et des réserves » au « président du conseil d’administration qui doit les soumettre au conseil d’administration afin qu’il prenne les mesures nécessaires ».
Si la direction de l’entreprise n’applique pas les observations formulées par l’autorité de tutelle, elle sera sanctionnée en fonction des dispositions du second alinéa de l’article 65 : « Dans le cas où le conseil d’administration n’aurait pas effectué ce qui lui est demandé ou que les mesures prises n’auraient pas abouti à un résultat, le gouverneur, après un avertissement adressé à l’entreprise communautaire locale resté sans résultat au bout d’un mois à compter de la date de son envoi, peut lui retirer la jouissance des services et équipements publics mis à sa disposition ».
À l’échelle du gouvernorat, les sociétés communautaires régionales sont soumises à un contrôle direct du ministère de l’Économie. Elles doivent ainsi lui transmettre, pour approbation, « le statut et l’organigramme ainsi que la grille des agents et des salaires ». À ces éléments s’ajoute les documents comptables qu’elles doivent transmettre : « les budgets prévisionnels, les procès-verbaux des assemblées générales, les procès-verbaux du conseil d’administration, les états financiers définitifs, et les rapports d’audit ».
Par ailleurs, le ministre chargé de l’Économie, peut transmettre « des réserves et des observations au président du conseil d’administration » et également prendre des sanctions au cas où le conseil d’administration ne tiendrait pas compte de ses remarques en privant l’entreprise du droit de disposer des « services et propriétés publics » conformément au troisième alinéa de l’article 68.
Mais le contrôle exercé ne s’arrête pas là puisqu’en vertu de l’article 70, les autorités de tutelle peuvent dissoudre le conseil d’administration et nommer à sa place une Commission administrative temporaire « jusqu’à ce que l’assemblée générale ait nommé un nouveau conseil d’administration ».
Les entreprises communautaires, en étant ainsi placées sous une tutelle administrative publique, se retrouvent dans une « situation de cogestion » avec leurs autorités de tutelle, ce qui en fait des prolongements de l’État. Il n’est pas anodin de constater que le président de la République a éprouvé le besoin d’affirmer dans l’article 9 du décret-loi qu’il était interdit aux entreprises communautaires d’être « affiliées à des courants politiques ou d’« exercer une activité politique ». Par le biais de toutes ces dispositions, Kaïs Saïed cherche à créer un tissu économique dépendant du pouvoir central en le soumettant aux autorités déconcentrées de l’État ainsi qu’au ministre de l’Économie.
Ce tissu économique subordonné à l’administration centrale est censé être le fer de lance des économies locales. Il exprime la nostalgie de Kaïs Saïed d’une forme sociale communautaire, dans le cadre de laquelle la proximité spatiale est la solution aux problèmes économiques et sociaux.
Le localisme comme panacée économique
Le décret-loi relatif aux sociétés communautaires impose un lien obligatoire et vertical entre la circonscription administrative, la délégation, véritable communauté de lieu et d’exercice de l’activité de l’entreprise. L’article 3 du décret-loi fait de la délégation et, dans une moindre mesure du gouvernorat, le critère spécifique de la constitution des sociétés communautaires. Ces entreprises exercent leur activité au sein de la circonscription administrative dans laquelle elles sont implantées. Ce n’est que si l’entreprise se situe dans une zone contigüe avec d’autres délégations que son activité peut s’étendre dans les circonscriptions voisines.
Quant aux sociétés communautaires régionales, leur activité s’étend à « l’ensemble du territoire du gouvernorat » et leurs associés doivent habiter dans au moins « deux délégations non contigües ». En fait, le texte subordonne la qualité de sociétaire au sein de l’entreprise communautaire à la communauté de lieu : l’article 18 du texte dispose que les personnes physiques désireuses de s’associer doivent nécessairement résider sur le territoire de la délégation d’implantation de l’entreprise locale ou dans le gouvernorat pour ceux créant une entreprise régionale. Dit autrement, le critère géographique de la délégation ou du gouvernorat est supérieur aux logiques socioéconomiques qui incitent les individus à s’associer pour créer une activité entrepreneuriale.
Le décret-loi s’inspire des principes de l’économie sociale et solidaire. Les entreprises communautaires y sont définies comme « des personnes morales créées par les habitants des régions qui œuvrent à la réalisation de la justice sociale, à la distribution équitable des richesses à travers la pratique collective d’une activité économique dans une zone territoriale dans laquelle elles sont installées » (art. 2).
L’article 6 liste également des principes d’économie sociale en affirmant « la primauté de l’humain et des valeurs de l’action collective sur le profit individuel » ainsi que « l’équité à travers la participation des sociétaires à part égale au capital de l’entreprise ». Le texte précise également que « chaque sociétaire dispose d’une voix pour les prises de décision ». Les entreprises communautaires reposent sur « la propriété collective indivisible » dans le cadre de laquelle « le nombre d’actionnaires dans le capital est d’au moins 50 personnes physiques » et où « les statuts d’actionnaire et de salarié peuvent être cumulés ».
La gouvernance de la société communautaire repose sur un conseil d’administration élu à la majorité des sociétaires, lequel désigne en son sein un directeur général (art. 26). Le capital minimum des sociétés communautaires est de 10 000 dinars pour les entreprises locales et de 20 000 dinars pour les entreprises régionales. Quant aux bénéfices, ils sont répartis de la manière suivante : 15 % est alloué sous forme d’épargne obligatoire et peut atteindre 50 % du capital de l’entreprise communautaire, 20 % est alloué aux activités sociales, culturelles et environnementales, tandis que le reste des bénéfices est distribué aux actionnaires dans la limite d’un pourcentage n’excédant pas 35 %. L’excédent restant est utilisé pour développer l’activité de l’établissement (art. 55).
Les diverses contraintes géographiques, juridiques et de contrôle entourant la création et le fonctionnement des entreprises communautaires ne sont guère propices à la croissance rapide du secteur. Divers économistes et journalistes ont souligné les dispositions du décret-loi rendant difficilement viable le modèle économique prôné par le président de la République. La philosophie du décret-loi qui établit un lien obligatoire entre l’activité de l’entreprise et la zone géographique où elle opère constitue un obstacle à son développement au-delà des circonscriptions administratives de la délégation et du gouvernorat. Par ailleurs, l’intérêt économique d’être associé dans une société communautaire est faible dans la mesure où les revenus tirés de la participation au capital de l’entreprise sont insuffisants pour en vivre : les sociétaires, au nombre minimum de cinquante, ne peuvent se partager au maximum que 35 % des bénéfices.
D’aucuns voient dans l’émergence du secteur des entreprises communautaires l’expression d’une « nouvelle forme d’économie de recherche de rente » dans le cadre de laquelle le pouvoir saïedien donnerait des avantages économiques à une partie de la population en échange de son allégeance. Par conséquent, il contribuerait à pénaliser le consommateur en désavantageant les entrepreneurs d’autres secteurs.
Si ce raisonnement est a priori recevable, il se heurte à la réalité du « populisme du pauvre ». Trois ans après la promulgation des décrets lois, on ne peut pas dire que le succès du secteur soit au rendez-vous. Le nombre d’entreprises communautaires s’élevait à 255 fin août 2025, soit un chiffre dérisoire rapporté aux 800 000 entreprises du secteur économique formel en activité.
Un secteur économique sous perfusion soutenu à bout de bras par Kaïs Saïed
Les avantages fiscaux initiaux importants accordés aux créateurs d’entreprises communautaires, prévus par le texte du décret-loi n’ont pas eu les effets escomptés par le président de la République. Pour remédier à la faiblesse de l’expansion du secteur, le gouvernement a pris en 2023 une série de mesures qui reviennent à mettre les entreprises communautaires sous perfusion d’exemptions fiscales, de subventions et de prêts bancaires garantis par l’État.
Afin de relancer un secteur toujours embryonnaire, le président de la République a promulgué le 3 octobre 2025, un décret-loi présidentiel comprenant une révision complète du décret-loi relatif aux sociétés communautaires de 2022. Le nouveau texte abaisse le nombre minimum de sociétaires requis pour créer une entreprise communautaire (de 50 fondateurs, chiffre particulièrement difficile à atteindre, à 15 personnes pour les entreprises régionales et à 10 personnes pour les entreprises locales). Le capital minimum est divisé par deux tant pour les entreprises régionales que locales, ce qui témoigne de l’incapacité des candidats à la création d’une entreprise communautaire à réunir les montants prévus par le décret-loi initial.
Le nouveau texte assouplit les contraintes liées aux critères de classification des sociétaires des entreprises communautaires : l’entreprise locale est désormais composée uniquement de résidents de la même délégation. De leur côté, les membres de l’entreprise régionale doivent résider dans plus d’une délégation, alors qu’auparavant ils devaient être domicilié dans au moins deux délégations non contiguës.
Dans le prolongement de la flexibilité des conditions de création, la révision introduit de la flexibilité dans la gestion des sociétés communautaires, en réduisant le nombre de membres du conseil d’administration de 6 au minimum et 12 membres au maximum à 3 au minimum et 5 au maximum pour les entreprises locales, et à 3 au minimum et 10 au maximum pour les sociétés régionales.
Par ailleurs, le nouveau texte accorde une série d’avantages fiscaux et financiers supplémentaires aux entreprises communautaires par rapport au décret-loi de 2022 : il prévoit la suspension de la TVA ; il accorde la priorité aux entreprises communautaires pour la location de biens fonciers agricoles domaniaux par le biais de baux d’une durée de 25 ans pouvant être prolongée jusqu’à 40 ans, avec exonération du paiement du loyer pendant les cinq premières années ; et, il leur donne la priorité de louer à bail des biens non agricoles du domaine privé de l’État et des municipalités.
Projet phare de la vision de l’économie et du développement de Kaïs Saïed, les sociétés communautaires constituent un micro-secteur au sein de l’économie tunisienne qui détourne une partie des aides et des subventions destinés aux entreprises de manière générale. Ce secteur encore embryonnaire apparaît bien incapable de tirer une économie tunisienne anémiée qui, selon le président de la République, serait victime des complots des ennemis de l’intérieur et de l’étranger. La solution pour sortir la Tunisie de l’ornière économique est, si l’on s’en tient au discours de Kaïs Saïed, de se débarrasser des spéculateurs et des « ennemis du peuple » qui affament le peuple tunisien et de refuser les diktats de l’étranger en s’appuyant sur ses propres ressources. Avec ces deux proclamations, le président s’efforce de se dédouaner des faibles performances macroéconomiques de la Tunisie qui a été frappée entre 2022 et 2024 par d’importantes pénuries de denrées de base, aggravées par la volonté de l’Exécutif de préserver les réserves de devises du pays. Cette parole présidentielle complotiste s’applique également aux entreprises communautaires : elles seraient victimes des hommes d’affaires corrompus qui en ne se soumettant pas à la procédure de réconciliation prévue par Kaïs Saïed refuseraient de financer le développement local et participeraient à l’appauvrissement du peuple.
[1] Suivant l’exemple de la presse tunisienne francophone, nous utilisons indistinctement les terminologies de société et d’entreprise communautaire.
[2] JORT, Décret-loi n° 15 du 20 mars 2022 relatif aux sociétés communautaires (en arabe), n° 30, 21/03/2022, p. 795-805. Les articles du décret-loi cités dans le corps du texte proviennent de la même source.
[3] Le terme ahlîyya, plutôt utilisé au Moyen-Orient, renvoie, dans l’usage qu’en fait le discours saïedien à la proximité géographique « naturelle » ou familiale. Voir Yassine Nabli, « « La ‘communauté’ cachée dans la pensée de Kaïs Saïed : mon cousin et moi sommes contre les partis et les associations (en arabe) », al-Mufakkira al-Qânûniyya, 03/02/2022, https://bit.ly/3Z4Ruof