Сильный президент, подконтрольный парламент

Парламентская реформа, объявленная президентом в прошлом году и окончательно очерченная на заседании национального курултая в Кызылорде, должна усилить законодательную власть. Но опрошенные «Властью» эксперты сомневаются в этом. Создание однопалатного «курултая», Халық кеңесі и института вице-президента, по сути, закрепляет сложившийся центр власти вокруг администрации президента. А парламент так и не становится самостоятельным политическим субъектом.

The parliamentary reform announced by the president last year and finally outlined at a session of the National Kurultai in Kyzylorda is supposed to strengthen the legislative branch. But the experts surveyed by Vlast are skeptical. The creation of a unicameral "kurultai," the Halyk Kenesi, and the institution of a vice president in effect consolidates the existing center of power around the presidential administration. Parliament, meanwhile, still does not become an independent political actor.

The Order of ChangesПорядок изменений

Во время пятого Национального курултая президент Касым-Жомарт Токаев анонсировал схему преобразования парламента. Двухпалатный законодательный орган будет преобразован в однопалатный и получит название «курултай».

During the fifth National Kurultai, President Kassym-Jomart Tokayev announced a blueprint for transforming parliament. The bicameral legislature will be turned into a unicameral one and will be called the "kurultai."

"Our ultimate goal is to form a professional and effective parliament. With this in mind, the working group came to the conclusion that the kurultai should consist of 145 deputies. <...> I believe that [it] should be elected exclusively by party lists," State Counselor Erlan Karin said on January 24, concluding the work of the group on parliamentary reform.

«Наша конечная цель – сформировать профессиональный и эффективный парламент. С учетом этого рабочая группа пришла к выводу, что в составе курултая должно быть 145 депутатов. <...> Считаю, что [его] следует избирать исключительно по партийным спискам», – сказал государственный советник Ерлан Карин, завершая работу группы по парламентской реформе 24 января.

The president will coordinate with the unicameral parliament all appointments to the Constitutional Court, the Supreme Audit Chamber, and the Central Election Commission (previously some of their members were appointed by the president, the Senate, and the Mazhilis), as well as appointments of Supreme Court judges.

Президент будет согласовывать с однопалатным парламентом все назначения в Конституционный суд, Высшую аудиторскую палату, Центральную избирательную комиссию (раньше часть их членов назначали президент, сенат и мажилис), а также судей Верховного суда.

"This constitutional innovation does not mean a weakening of the institution of presidential power. The office of president remains the principal one in the state system. I am convinced that Kazakhstan will develop successfully as a presidential republic. We cannot abandon this political system, which has justified itself," Tokayev said during the kurultai.

«Это конституционное нововведение не означает ослабления института президентской власти. Пост президента остается главным в государственной системе. Убежден, Казахстан будет успешно развиваться как президентская республика. От этой оправдавшей себя политической системы отказываться нельзя», — заявил Токаев во время курултая.

In parallel, a new quasi-political institution will be created: the Halyk Kenesi (People's Council). It will inherit the functions of the Assembly of the People of Kazakhstan and the National Kurultai, which in turn will be abolished. The council will consist of 126 members appointed by the president from among representatives of ethno-cultural associations, major public organizations, maslikhats, and regional councils.

Параллельно будет создан новый квазиполитический институт — Халық кеңесі (Народный совет). Он унаследует функции Ассамблеи народа Казахстана и национального курултая, которые в свою очередь будут упразднены. Совет будет состоять из 126 членов, назначаемых президентом из представителей этно-культурных объединений, крупных общественных организаций, маслихатов и региональных советов.

In addition, a provision establishing the office of vice president will be added to the Constitution, while the post of state counselor will be abolished. The vice president will represent the country in international negotiations and express the president's interests in parliament. The head of state will appoint the vice president with parliament's consent.

Кроме того, в Конституцию внесут положение об институте вице-президента, упразднив при этом должность государственного советника. Вице-президент будет представлять страну в международных переговорах и выражать интересы президента в парламенте. А назначать его будет глава государства с согласия парламента.

"The innovation I am proposing will organically complete the entire political construction that we have been methodically building over the course of several years. <...> The reforms of state power I have proposed <...> will give a powerful impetus to our country's development and strengthen its potential," Tokayev believes.

«Предлагаемая мной новелла органично замкнет собой всю политическую конструкцию, которую мы методично выстраивали на протяжении нескольких лет. <...> Предложенные мною реформы государственной власти <...> придадут мощный импульс развитию нашей страны, усилят ее потенциал», — убежден Токаев.

"This Is Not a Systemic Political Transformation"

«Это не системная политическая трансформация»

Experts assess the announced reforms critically. According to Zauresh Battalova, president of the Fund for the Development of Parliamentarism and a former senator, despite the rhetoric about strengthening parliament's role, no real redistribution of power will take place.

Эксперты критически оценивают объявленные реформы. По мнению президента Фонда развития парламентаризма и бывшего сенатора Зауреш Батталовой, несмотря на риторику об усилении роли парламента, реального перераспределения власти не произойдет.

"The reform has turned out to be superficial. The transfer of real powers would require growth in deputies' political autonomy, the institutionalization of conflicts of interest, and the provision of stable political pluralism and federalism. But the system is not ready for that," she stated.

«Реформа оказалась поверхностной. Передача реальных полномочий потребовала бы роста политической автономии депутатов, институционализации конфликта интересов, а также обеспечения устойчивого политического плюрализма и федерализма. Но система к этому не готова», — констатировала она.

Battalova believes the reform will update procedures and formats, but at the same time will not touch the basic architecture of power. And the formal expansion of parliament's powers does not turn it into an independent decision-making center.

Батталова полагает, что реформа обновит процедуры и форматы, но в то же время не затронет базовую архитектуру власти. А формальное расширение его полномочий не превращает его в самостоятельный центр принятия решений.

"All the [components] of the reform are aimed at adapting the existing model to certain new expectations, not at redistributing real political influence," she says.

«Все [составляющие] реформы направлены на адаптацию существующей модели к каким-то новым ожиданиям, а не к перераспределению реального политического влияния», – говорит она.

Parliament's ability to influence appointments to the highest judicial and oversight bodies looks like an expansion of its powers only at first glance, political scientist Kamila Kovyazina concludes.

Возможность парламента влиять на назначения в высшие судебные и контрольные органы выглядит усилением полномочий лишь на первый взгляд, приходит к выводу политолог Камила Ковязина.

The reform of the legislature also does nothing to strengthen political competition.

Реформа законодательного органа также не способствует усилению политической конкуренции.

"It is assumed that parliament should be strengthened through competition among parties. But it is hard to believe in such a possibility, because parties are now created 'from above.' And their program documents do not differ very much from one another," she says.

«Предполагается, что парламент должен усиливаться через конкуренцию партий. Но в такую возможность мало верится, потому что партии сейчас создаются "сверху". А их программные документы не сильно отличаются друг от друга», — говорит она.

"There Will Be No More Political Competition"

«Политической конкуренции не станет больше»

One of the most important elements of the reform remains the previously announced change in the electoral approach, from a mixed system (in which some deputies are elected by lists and others in single-member districts) to a proportional one. Yet the mixed system was restored by Tokayev in 2022 and tested only once, in the 2023 parliamentary elections.

Одним из важнейших элементов реформы остается объявленное ранее изменение избирательного подхода — от смешанного (когда часть избирается по спискам, а часть — по одномандатным округам) к пропорциональному. Причем смешанная система была восстановлена Токаевым в 2022 году и опробована лишь однажды, на парламентских выборах 2023 года.

Kovyazina emphasizes that this return is a step toward narrowing society's participation in politics, not expanding it. Voters will no longer see specific names on ballots in parliamentary elections. Instead, they will be forced to vote for parties with candidate lists compiled behind the scenes.

Ковязина подчеркивает, что этот возврат — шаг к сужению участия общества в политике, а не его расширению. Избиратели больше не увидят конкретных имен в бюллетенях для голосования на парламентских выборах. Вместо этого будут вынуждены голосовать за партии с кулуарно составленными списками кандидатов.

"The entire struggle will once again be conducted inside parties, not in the public space, which would imply drawing broad masses of people into politics," she says.

«Вся борьба снова будет вестись внутри партий, а не в публичном пространстве, что предполагало бы вовлечение в политику широкой массы людей», — говорит она.

Behind this, in the political scientist's view, lies the elites' paternalistic notion of their own superiority in matters of political choice.

За этим, по мнению политолога, стоит патерналистское представление элит о собственном превосходстве в вопросах политического выбора.

"Those proposing this transition have illusions that they are doing it for the good. That they can make more competent decisions. Whereas citizens themselves do not know what they want; they do not know how to participate in politics, they are stupid, not educated enough," Kovyazina explains.

«У тех, кто предлагает этот переход есть иллюзии, что они делают это во благо. Что они могут принимать более компетентные решения. Тогда как граждане сами не знают, чего хотят — не умеют участвовать в политике, глупые, недостаточно образованные», — поясняет Ковязина.

The expert notes that the constant changing of the rules of the game prevents strong institutions from taking shape and has only a negative effect. People begin to get confused about how the electoral process is organized and may subsequently ignore elections more often.

Эксперт отмечает, что постоянная смена правил игры не позволяет сформироваться крепким институтам и оказывает только негативный эффект. Люди начинают путаться в том, как устроен избирательный процесс и впоследствии могут чаще игнорировать выборы.

In Battalova's assessment, there is no political competition in Kazakhstan, and therefore the current parliamentary reform cannot be pursued for the purpose of developing it.

По оценке Батталовой, в Казахстане нет политической конкуренции, поэтому нынешняя парламентская реформа не может вестись в целях ее развития.

"Certain parties represented in parliament today did not carry out systematic work with the population, but nevertheless in practice received parliamentary representation. The management and manipulation of parties will continue in the previous format. If the goal were to develop competition, real changes should have been made to the law on political parties," she is convinced.

«Отдельные партии, представленные сегодня в парламенте, не вели системной работы с населением, но, однако, на практике получили парламентское представительство. Управление и манипулирование партиями будет продолжаться в прежнем формате. Если бы цель заключалась в развитии конкуренции, следовало бы вносить реальные изменения в закон о политических партиях», — убеждена она.

At the same time, the reform is not yet moving toward the creation of an openly one-party system, Kovyazina observes. Otherwise, it would give parliament less legitimacy.

При этом реформа пока не идет в сторону создания откровенно однопартийной системы, замечает Ковязина. В противном случае это дало бы меньше легитимности парламенту.

"The current number of parties is meant to create the feeling that some kind of struggle exists. Plus, inside the parties there really is a certain level of competition. If all the deputies sat only in Amanat, they would have fewer opportunities to show their ambitions and achieve something," she added.

«Нынешнее количество партий призвано создать ощущение, что есть какая-то борьба. Плюс внутри партий действительно есть некоторый уровень конкуренции. Если бы все депутаты сидели только в Amanat, то у них было бы меньше возможностей проявлять свои амбиции, чего-то достигать», — добавила она.

"The Reform Is Transforming Not Parliament, but the Presidential Administration"

«Реформа преобразует не парламент, а администрацию президента»

In the blueprint for transforming parliament, Battalova sees movement toward strengthening the presidential administration, not the legislature.

В схеме преобразования парламента Батталова видит движение в сторону усиления администрации президента, но не законодательного органа.

"The reform of parliament has turned into a reformatting of the presidential administration. In my view, this is a deliberate managerial decision, because the real center of power is located there. That is why the changes have affected personnel, procedures, and the internal logic of decision-making in the presidential administration," she says.

«Реформа парламента обернулась переформатированием администрации президента. На мой взгляд, это осознанное управленческое решение, потому что реальный центр власти находится там. Поэтому изменения затронули кадры, процедуры и внутреннюю логику принятия решений в администрации президента», — говорит она.

Battalova considers 1995 the turning point in parliament's deprivation of its substantive functions, when Nursultan Nazarbayev adopted the second version of independent Kazakhstan's Constitution. Then, according to the expert, the president appropriated the powers of the legislature.

Батталова считает поворотным моментом в лишении парламента его содержательных функций 1995 год, когда Нурсултан Назарбаев принимал вторую версию Конституции независимого Казахстана. Тогда, по словам эксперта, президент присвоил себе полномочия законодательного органа.

"These powers, even if not in full, should have been returned to parliament. However, only procedural elements were transferred to it. It still has no real powers," she notes.

«Эти полномочия, пусть даже не в полном объёме, следовало вернуть парламенту обратно. Однако ему были переданы лишь процедурные элементы. Реальных полномочий он до сих пор не имеет», — отмечает она.

At the same time, Battalova sees in the creation of the Halyk Kenesi the transfer of a number of Senate functions, including those concerning regional and ethnic representation. The composition of this body will be formed behind the scenes. And its participants will work with permission "from above" and demonstrate complete loyalty.

Вместе с тем Батталова усматривает в создании Халық кеңесі перенос ряда функций сената, в том числе того, что касается регионального и этнического представительства. Состав этого органа будет формироваться кулуарно. А его участники будут работать с разрешения "сверху" и демонстрировать полную лояльность

Kovyazina does not believe that the Halyk Kenesi and the post of vice president take powers away from parliament, but she does see them as an additional complication of the political architecture.

Ковязина не считает, что Халық кеңесі и пост вице-президента отнимают полномочия у парламента, но видит в них дополнительное усложнение политической архитектуры.

"The People's Council is a kind of quasi-state structure that supplements parliament but does not replace it in terms of its functions," the political scientist says. "Parliament was initially supposed to become a professional structure that drafts laws and represents different cross-sections of society. And mixing it with other roles, it seems to me, makes no sense."

«Народный совет — это такая квазигосударственная структура, которая дополняет, но не замещает парламент в части его функций, — говорит политолог. — Парламент изначально должен был стать профессиональной структурой, разрабатывающей законы и представляющей разные срезы общества. А смешивать его с другими ролями, мне кажется, не имеет смысла».

Tokayev explained the introduction of the vice presidency as a way to "stabilize the process of governing the state" and "bring final clarity to the hierarchy of power."

Введение должности вице-президента Токаев объяснил как способ «стабилизировать процесс управления государством» и «внести окончательную ясность в отношении властной иерархии».

Battalova questions the necessity of this office. In the United States, she says, the vice president is the speaker of the Senate and ensures the continuity of power, making it possible to avoid holding early elections. In cases of force majeure, it is the vice president who assumes presidential duties until the end of the term. Moreover, the vice president is elected by citizens simultaneously with the president on a single election day.

Батталова ставит под сомнение необходимость этого поста. В США, по ее словам, вице-президент является спикером сената и обеспечивает преемственность власти, позволяя избежать проведения досрочных выборов. В случае форс-мажоров именно он берет на себя президентские обязанности до конца срока. Более того, он избирается гражданами одновременно с президентом в единый день выборов.

In the Kazakhstani context, by contrast, the expert notes, what is at issue is a redistribution of roles within the upper tier of power, not a general rebalancing of the political system.

Тогда как в казахстанском контексте, по замечанию эксперта, речь идет о перераспределении ролей внутри верхнего этажа власти, но не об общей перебалансировке политической системы.

Kovyazina drew attention to the fact that, through the creation of the vice presidency, the question of political succession is being removed from the parliamentary field and fixed within the presidential vertical.

Ковязина обратила внимание на то, что за счет создания поста вице-президента вопрос политической преемственности выводится из парламентского поля и закрепляется внутри президентской вертикали.

"If previously the speaker of the Senate could assume the president's powers [in the event of an unforeseen situation], now the vice president will do so. Previously this created a certain conflict of interest, since the speaker of the Senate is a representative of the legislative branch of power, not the executive," she explained.

«Если раньше спикер сената мог взять полномочия президента [в случае непредвиденной ситуации], то теперь это будет делать вице-президент. Прежде это создавало некоторый конфликт интересов, поскольку спикер сената — представитель законодательной ветви власти, а не исполнительной», — пояснила она.

At the same time, both experts emphasized that the reform has not yet taken its final shape. Its final version may differ somewhat from the first general proposals. Last week the Constitutional Reform Commission began its work and is rapidly working through all the details.

При этом обе экспертки подчеркнули, что реформа еще не приняла окончательный вид. Ее финальная версия может несколько отличаться от первых общих предложений. На прошлой неделе работу начала комиссия по Конституционной реформе, которая стремительно прорабатывает все детали.

Battalova has no doubt that the basic parameters of the reform have nevertheless been set, as indicated by the clearly defined number of deputies in the new parliament. But she considers it necessary for society to participate actively in its discussion.

Батталова не сомневается, что основные параметры реформы все же заданы, о чем говорит четко определенное количество депутатов в новом парламенте. Но она считает необходимым чтобы общество активно участвовало в ее обсуждении.

Support journalism people trust.

Поддержите журналистику, которой доверяют.